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新中國成立60年來，上海城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)歷了前后反差強烈的兩個30年。前30年城市定位發(fā)生變化，上海在為全國經(jīng)濟發(fā)展作貢獻的同時，也背上了沉重的歷史包袱。后30年改革開放，上海煥發(fā)了發(fā)展生機。上世紀90年代以來，近20年的高速發(fā)展，使上海從艱難中再度崛起，實現(xiàn)了大踏步跨越發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)取得巨大成就。城市發(fā)展理念，更加科學(xué)、理性與和諧。
1949年至2009年，60年間，上海城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展經(jīng)歷了一段滄桑的歷史巨變。
上海建城于公元1292年，至19世紀中葉，已發(fā)展成為20多萬人口規(guī)模的江南富華名邑。近代發(fā)生的鴉片戰(zhàn)爭，急劇改變了上海的發(fā)展軌跡。1843年被迫開埠后，在遭受西方列強侵略的同時，也客觀上引入了現(xiàn)代城市建設(shè)、管理理念。至20世紀二三十年代的租界鼎盛時期，上海已形成國內(nèi)外金融投資機構(gòu)集聚的外灘金融街和萬商云集的南京路“十里洋場”。租界地區(qū)完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施裝備和現(xiàn)代社會管理體系，促進了此一時期上海經(jīng)濟、文化的高速發(fā)展，使上海成為中國民族工商業(yè)發(fā)展的搖籃，迅速崛起為全國最發(fā)達的金融、工商、港口城市和遠東最繁華的國際都市。
新中國建立后的前30年，上海漸次演變?yōu)橹袊箨懼饕墓I(yè)、商業(yè)城市，其原有的金融、商貿(mào)、航運中心及面向世界經(jīng)濟的功能逐步退化，城市建設(shè)發(fā)展方向亦隨之變化。幾十年的計劃經(jīng)濟管理，使上海以往積累形成的城市基礎(chǔ)設(shè)施裝備，因缺乏資金再投入而連年欠債，長期處于高負荷運轉(zhuǎn)，背上了沉重的包袱。后30年，尤其是1990年國家實施浦東開發(fā)開放重大戰(zhàn)略后，上海步入快速發(fā)展階段。至2000年，城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)歷了1992年~1994年、1995年~1997年和1998年~2000年的3個“三年大變樣”，前3年造橋、修路，次3年蓋房、建樓，后3年綠化、美化，實現(xiàn)了“三級跳”式的大發(fā)展。進入新世紀，上海保持迅猛發(fā)展勢頭，在償還歷史欠債的基礎(chǔ)上，進一步取得巨大成就。基礎(chǔ)設(shè)施裝備水平提高，生態(tài)和投資環(huán)境好轉(zhuǎn)，市民生活質(zhì)量明顯改善，城市面貌發(fā)生深刻變化。
城鄉(xiāng)建設(shè)的巨大成就，對同期上海經(jīng)濟、社會的發(fā)展和重塑城市功能，提高城市綜合競爭力，發(fā)揮了重要作用，為上海建設(shè)“一個龍頭、四個中心”奠定了堅實基礎(chǔ)。
一
上海自1843年開埠至上世紀80年代的改革開放初期，140年間城市規(guī)劃一直處于局部精細安排，總體缺乏規(guī)劃的自發(fā)、散亂狀態(tài)。上世紀50年代末，上海首次提出構(gòu)建“多中心、組團式”發(fā)展的城市布局設(shè)想，于1959年編制了《上海區(qū)域規(guī)劃示意草圖》和《上海市城市總體規(guī)劃草圖》，實施了原有舊市區(qū)的改造及郊區(qū)衛(wèi)星城建設(shè)。上世紀70年代初，根據(jù)國家安排在杭州灣北岸圍灘造地建設(shè)上海石化和金山衛(wèi)衛(wèi)星城；1978年在長江南岸建設(shè)寶鋼和寶山衛(wèi)星城。上海城市自此開始由單一中心城“核心”逐步向杭州灣、長江口“兩翼”發(fā)展。
1986年10月13日，國務(wù)院批復(fù)的上海市城市總體規(guī)劃，是上海第一部真正意義上的城市總體規(guī)劃。2001年5月，《上海市城市總體規(guī)劃（1999～2020）》進一步確定了上海城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運中心之一；按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，形成以中心城為主體，多軸、多層、多核的市域空間布局結(jié)構(gòu)，成為長江三角洲城市帶的重要組成部分；城市發(fā)展方向突出濱江沿海的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，郊區(qū)的新城、中心鎮(zhèn)和崇明島，成為21世紀上?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間；中心城突出繁榮繁華，郊區(qū)體現(xiàn)綜合實力。
1990年4月18日，國家推出開發(fā)開放浦東的重大戰(zhàn)略決策，上海的城市性質(zhì)和功能定位發(fā)生了根本性變化。以此為契機，上海抓住機遇，加緊建設(shè)聯(lián)通浦東、浦西的黃浦江大橋、越江隧道項目，積極推進以道路交通為重點的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1990年至今，城市建設(shè)保持“高起點規(guī)劃、高強度投入、高速度推進、高質(zhì)量建設(shè)”的強勁發(fā)展態(tài)勢，形成“規(guī)劃一批、建設(shè)一批、竣工一批、儲備一批”的重大工程項目建設(shè)良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展格局，建成了一大批越江工程、高架道路、城市立交、軌道交通和高速公路組成的綜合交通重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，使上海市域范圍和連接江浙兩省的綜合交通裝備及綜合功能得到大幅提升，改變了原先以市中心為核心，梯次向周邊擴散的城市空間“單核”布局，加快了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程。
浦東開發(fā)開放后形成的上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高潮，起始于1991年11月建成的黃浦江市區(qū)段第一座越江大橋南浦大橋和1993年10月建成的楊浦大橋。兩座大橋的建成開啟了我國建造特大型斜拉橋的先河，成為上海的地標(biāo)性建筑。大橋串起的連接黃浦江兩岸的上海城市內(nèi)環(huán)線，于1994年12月7日建成，使上海有了第一條城市快速高架道路和第一批城市立交橋。此后，于1994年建成地鐵1號線，1995年建成南北高架路和奉浦大橋，1996年建成滬寧高速公路上海段和延安東路隧道復(fù)線，1997年建成徐浦大橋和滬閔高架路一期，1998年建成滬杭高速公路上海段，1999年建成延安高架路、逸仙高架路和軌道交通3號線。2000年至今，又先后建成城市外環(huán)線、郊區(qū)環(huán)線、中環(huán)線浦西段道路，以及滬青平（A9）、莘奉金（A4）、滬蘆（A2）、嘉金（A5）等高速公路，城市軌道交通2、4、5、6、8、9號線。
持續(xù)10多年高速發(fā)展，使上海的道路交通設(shè)施建設(shè)在還清歷史欠債的基礎(chǔ)上，向構(gòu)筑樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化綜合體系方向發(fā)展。至2008年底，全市共建成城市高架道路77公里、城市軌道交通9條線路共262.83公里、黃浦江大橋7座、黃浦江越江隧道6條以及由634.6公里高速公路和一大批高等級公路組成的市郊公路路網(wǎng)。市域范圍內(nèi)交通通行條件得到極大改善，實現(xiàn)了市內(nèi)出行15分鐘上高架、30分鐘到達任一市郊新城，和市域范圍內(nèi)60分鐘到達任意點的“153060”目標(biāo)，城市的集聚和輻射功能得到增強。1990年至2007年，全市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量達8960億元，其中市政公用設(shè)施投資占的2/3以上，年投資額由1990年的47.2億元增加到2007年的1466億元。其對上海國民經(jīng)濟增長的貢獻，不計算對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動及消費增加的乘數(shù)效應(yīng)，年均直接貢獻率達到12.5%。
2001年1月5日，上海提出促進城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見。2003年后，又明確把郊區(qū)建設(shè)作為上海城市未來發(fā)展的重點，立足市域6340多平方公里范圍，推進郊區(qū)“三個集中”，加快中心城和郊區(qū)的聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化市域人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)布局。按照人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和土地集約的要求，提高人口、產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施各類要素的聚集度，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全面提高郊區(qū)生產(chǎn)力和人民生活水平。規(guī)劃到2010年，郊區(qū)常住人口為900萬左右、2020年達到1050萬左右，城市化水平達到85％以上。按照“體系呈梯度、布局成組團、城鎮(zhèn)成規(guī)模、發(fā)展有重點”的原則，規(guī)劃郊區(qū)“新城、新市鎮(zhèn)和居民新村”三級城郊居住體系。至2008年，起步較早的松江、嘉定和臨港3個新城建設(shè)已形成一定規(guī)模。
二
上世紀90年代，長三角地區(qū)的經(jīng)濟步入快速發(fā)展期，上海國際航運中心建設(shè)也被作為國家重大戰(zhàn)略得到實施。與之相適應(yīng)，上海加快了以國際航空、航運樞紐港為核心的“三港兩路”建設(shè)，于1995年提出建設(shè)上海國際航運中心“三步目標(biāo)、三管齊下、三個積極性”的思路。國際航運中心的洋山深水港建設(shè)，至2008年底，已基本形成能全天候的，能接納第五、第六代集裝箱船舶的國際集裝箱樞紐港。1997至2008年間，先后完成改建外高橋一期，新建外高橋二期、三期、四期和五期工程，啟動外高橋六期工程建設(shè)。1998至2000年，完成長江口深水航道治理一期工程，航道水深達8.5米；2002至2005年完成二期工程，實現(xiàn)治理目標(biāo)10米水深的全槽貫通。上海港的發(fā)展，使上海服務(wù)長三角、長江流域和全國的輻射力進一步增強。
根據(jù)國家建設(shè)上海國際大型航空樞紐發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，上海于2003年底在已形成浦東、虹橋兩個國際機場，具有能起降國際、國內(nèi)各種類型客、貨飛機硬件設(shè)施裝備的基礎(chǔ)上，于2004年編制完成《上海航空樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃》，2005年完成《推進上海航空樞紐建設(shè)行動綱要》研究編制及相關(guān)配套規(guī)劃。2005年12月，浦東國際機場擴建工程開工，虹橋機場擴建工程啟動。至2007年底，全面完成了航空樞紐建設(shè)第一階段任務(wù)，浦東機場擴建工程基本建成，第二航站樓、第三跑道和西貨運區(qū)竣工。兩場旅客運量達到4900萬人次左右，貨郵吞吐量達到250萬噸左右，基本確立國際貨運樞紐地位。第二階段計劃在2009年底基本建成虹橋綜合交通樞紐和虹橋機場擴建工程。規(guī)劃至2015年，完成上海航空樞紐第三階段建設(shè)，全面確立上海航空樞紐地位，成為世界航空網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點。
上海鐵路樞紐建設(shè)，線路將由原有的盡端式格局，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^式特大型環(huán)行格局。自西向東將引入京滬高速鐵路線、滬杭客運專用線、沿江鐵路線；由北往南將引入滬通鐵路線、滬乍鐵路線；市域境內(nèi)修建浦東鐵路線、青浦支線和蘆潮港支線等，形成銜接京滬線、京滬高速線、滬杭線、滬杭客運專線、滬通鐵路線和滬乍鐵路線（沿海鐵路的組成部分）、沿江鐵路線等5個方向、7條干線和由滬杭外環(huán)線、新閔支線、金山支線、浦東鐵路線、南何支線等組成的環(huán)線，將黃浦江東、西聯(lián)為一體的通過式特大型環(huán)行樞紐總圖格局。鐵路樞紐的重要組成部分鐵路南站工程，于2002年4月啟動，2006年7月基本建成，與已有的上海站一起，構(gòu)成樞紐型、功能性的上海鐵路雙主客站格局。
陸路交通樞紐建設(shè)，在推進高速公路、高等級公路建設(shè)的同時，加快完善和新建公路客、貨運樞紐。建成上海長途客運總站、長途客運南站，建設(shè)吳淞客運中心。建設(shè)南方、西北兩個綜合貨運物流中心和漕涇、金橋、浦東機場、蘆潮港海港新城等專業(yè)物流中心。至2008年末，全市公路里程達到6086公里，其中高速公路586公里，一級公路708公里，二級公路1010公里，公路網(wǎng)密度0.96公里／平方公里；國道、省道干線公路1539公里，干線公路網(wǎng)平均密度0.24公里／平方公里。
三
新中國建立后的計劃經(jīng)濟時期，長期的“先生產(chǎn)、后生活”建設(shè)方針，導(dǎo)致上海在先天不足的同時，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重不足，城市運轉(zhuǎn)舉步維艱、困難重重。住房緊張、交通擁堵和環(huán)境污染等三大問題，成為制約經(jīng)濟、社會發(fā)展的突出矛盾。上世紀80年代中后期，為緩和基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足的困難，市政府相對集中財力，建設(shè)了延安東路隧道、黃浦江上游引水、黃浦江防汛墻加固加高、合流污水治理一期工程等數(shù)項事關(guān)全局發(fā)展的項目。
上世紀90年代，上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過了3個“三年大變樣”發(fā)展階段，取得巨大成績。1991至1998年，全市建成市重大工程162項，累計完成固定資產(chǎn)投資人民幣1300多億元。建成重大市政項目37項、公用項目13項、交通郵電項目8項、農(nóng)業(yè)水利項目8項、電力項目9項、教育衛(wèi)生及文化體育項目19項。其中包括黃浦江越江大橋、越江隧道、市中心高架道路、市郊高速公路和地鐵、機場及東方明珠廣播電視塔、金貿(mào)大廈、上海大劇院、上海體育場、龍華烈士陵園等一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目和標(biāo)志性建筑。在基礎(chǔ)設(shè)施總量不足的矛盾得到緩解后，以蘇州河綜合整治為主的全市中小河道治理和以市中心城區(qū)大型綠地建設(shè)為主的綠化林業(yè)建設(shè)等環(huán)境建設(shè)事項，被提到政府的議事日程。
1988年～1993年和1994年～1999年，上海先后實施了城市合流污水綜合治理一期和二期工程，對不再加重蘇州河水體污染有一定作用，但不能從根本上解決問題。1998年，上海著手安排蘇州河環(huán)境綜合整治計劃，組建專門機構(gòu)，并于當(dāng)年起步實施一期工程。2002年，蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程作為上海第一項被列入“一號工程”的環(huán)境項目，基本建成并實現(xiàn)整治目標(biāo)。蘇州河干流水體基本消除黑臭，主要指標(biāo)達到五類景觀用水標(biāo)準，支流等河道水質(zhì)有所改善，沿岸形成綠化帶10.3公里，綠化面積達8.8萬平方米，兩岸生活環(huán)境得到明顯改善。2003年，蘇州河環(huán)境綜合整治二期工程啟動，至2005年底基本完成。2007年11月，又啟動了蘇州河環(huán)境綜合整治三期工程，計劃于2009年全面完成。
以市中心城區(qū)大型綠地建設(shè)為主的綠化林業(yè)建設(shè)，在上世紀90年代后得到長足發(fā)展。其間經(jīng)歷了由初期的緩慢復(fù)蘇、小步發(fā)展，到1998年后的快速發(fā)展、取得突破性進展的歷程。截至2007年底，全市綠地總面積已達到31795公頃，其中公共綠地13899公頃，城區(qū)綠化覆蓋率37.6%，人均公共綠地面積12平方米，全市建成林地面積93171公頃，森林覆蓋率11.63%，林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟總值566億元，占全市國民經(jīng)濟總產(chǎn)值的5%多。2003年底，經(jīng)國家驗收通過，上海市正式成為國家園林城市。
與中心城區(qū)加快大型綠地建設(shè)同步，上海在市郊規(guī)劃實施了對生態(tài)環(huán)境、城市景觀、生物多樣性保護有直接影響的大型林地的建設(shè)，總規(guī)劃面積671平方公里。其中大型片林182平方公里、生態(tài)保護區(qū)和旅游風(fēng)景區(qū)331.1平方公里、大型帶狀綠地林地60平方公里。按照“生態(tài)城市，綠色上海”的《上海城市森林規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)，林業(yè)建設(shè)更加注重布局的均衡性、功能性，注重水網(wǎng)化、林網(wǎng)化的結(jié)合，特別是水源涵養(yǎng)林、沿海防護林、大型生態(tài)片林等生態(tài)公益林的建設(shè)，初步構(gòu)建了城市森林生態(tài)系統(tǒng)框架。 （上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主任 黃融）
摘自《中國建設(shè)報》2009.10.24
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